《城市公共汽車和電車客運管理規(guī)定》解讀

2017年3月7日，交通運輸部以2017年第5號令頒布了《城市公共汽車和電車客運管理規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》），《規(guī)定》自2017年5月1日起施行。為便于有關交通運輸主管部門、城市公共交通主管部門等更好地理解《規(guī)定》的相關內容，認真做好貫徹實施的工作，交通運輸部運輸服務司副司長蔡團結就《規(guī)定》的出臺背景、工作過程及主要內容等進行了解讀。
　　一、出臺背景和工作過程
　　城市公共汽電車客運是為社會公眾提供的最基本出行方式之一，是關乎社會公眾切身利益的普遍服務和民生工程。截至2016年年底，全國共有城市公共汽電車60余萬臺，運營企業(yè)近4000戶，從業(yè)人員130余萬人，年完成客運量700多億人次，是城市公共交通的重要組成部分，為社會公眾日常出行提供基礎運輸服務保障。
　　2008年國務院大部門體制改革后，交通運輸部負責指導全國城市公共汽電車行業(yè)管理工作，各地也按照改革精神相繼完成了城市公共汽電車管理體制改革。2012年12月，國務院發(fā)布了《關于城市優(yōu)先發(fā)展公共交通的指導意見》（國發(fā)〔2012〕64號），明確了城市公共交通優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略在其規(guī)劃、建設和運營等方面的有關政策要求。隨著部門職責調整和城市公共交通發(fā)展形勢的變化，原有相關管理規(guī)章已難以適應行業(yè)發(fā)展需要。為履行好指導城市客運管理職責，有必要制定出臺規(guī)范城市公交的規(guī)章，明確城市公共汽電車客運的基本制度和服務要求，為規(guī)范城市公共汽電車客運健康發(fā)展提供基礎支撐。
　　為做好《規(guī)定》研究起草工作，我們就城市公共交通管理進行了深入研究，多次召開不同層次、不同范圍的座談會，廣泛征求各方意見，在此基礎上，起草形成了《規(guī)定》初稿。結合城市公共交通行政法規(guī)的立法思路，進行了多輪討論修改。期間，多次邀請行業(yè)主管部門、專家學者、運營企業(yè)及協(xié)會組織等進行了研究和全面修改，形成征求意見稿。發(fā)函征求了各省級交通運輸主管部門和有關方面的意見，并在交通運輸部網站和國務院法制辦網站進行了一個月的公開征求意見。綜合各方意見反復研究修改后，形成了送審稿。2017年3月1日，經交通運輸部第3次部務會議審議通過，于3月7日頒布《規(guī)定》。
　　二、主要內容
　　《規(guī)定》共8章71條，分別是總則、規(guī)劃與建設、運營管理、運營服務、運營安全、監(jiān)督檢查、法律責任、附則。主要內容是：
　?。ㄒ唬┟鞔_了城市公共汽電車客運的適用范圍、發(fā)展定位、基本原則和發(fā)展方向等。一是按照《國務院關于城市優(yōu)先發(fā)展公共交通的指導意見》（國發(fā)〔2012〕64號）要求，《規(guī)定》明確“城市公共汽電車客運是城市公共交通的重要組成部分，具有公益屬性”。二是按照部門職責范圍，《規(guī)定》將重點放在城市公共汽電車線網規(guī)劃、運營管理、服務規(guī)范、運營安全監(jiān)管等方面。在落實公交優(yōu)先戰(zhàn)略上，將城市公共交通主管部門定位于在本級政府的領導下，配合其他相關主管部門共同做好公交優(yōu)先戰(zhàn)略相關政策措施的落實工作。三是《規(guī)定》就城市公共汽電車客運發(fā)展，提出了安全可靠、便捷高效、經濟適用、節(jié)能環(huán)保的原則，同時鼓勵實行規(guī)?；?、集約化經營，鼓勵推廣新技術、新能源、新裝備等。
　?。ǘ┟鞔_了城市公共汽電車客運規(guī)劃和建設等要求。在現有各地管理和實踐經驗基礎上，《規(guī)定》總結提出了城市公共汽電車線網規(guī)劃編制、修改的工作程序和具體要求，同時就制定配套建設客運服務設施標準、提高公共汽電車通行效率、優(yōu)化城市公共交通線網等內容，作出了相應規(guī)定。
　　（三）確立了城市公共汽電車客運實施特許經營的相關規(guī)范。經國務院同意，2015年4月，國家發(fā)展改革委聯(lián)合交通運輸部等六部委頒布了《基礎設施和公用事業(yè)特許經營管理辦法》（第25號令），明確了特許經營的基本程序、條件和措施。綜合考慮城市公共汽電車客運的公益及公用事業(yè)屬性，并總結各地的經驗做法，《規(guī)定》一是明確城市公共汽電車客運按照國家相關規(guī)定實行特許經營，通過服務質量招投標方式授予線路運營權，并簽訂線路特許經營協(xié)議。二是考慮到城市公共汽電車運營服務的相對穩(wěn)定性、公平競爭性，明確線路運營權實行期限制，且同一城市公共汽電車運營權實行統(tǒng)一的期限。三是線路運營權期限屆滿后，由城市公共交通主管部門按照國家相關規(guī)定重新選擇運營企業(yè)。此外，《規(guī)定》還就城市公共交通主管部門會同有關部門落實票制票價、運營成本核算和運營補償補貼等內容作出了相應要求。
　?。ㄋ模┙⒘诉\營服務監(jiān)管體系。一是對運營車輛、車輛服務設施和標識、站點服務設施、從業(yè)人員條件、配套要求及服務規(guī)范等作出基本要求。其中對駕駛員、乘務員明確要求由企業(yè)進行相應的培訓和考核，并安排培訓、考核合格人員上崗。既保證了關鍵崗位人員的從業(yè)素質，同時也充分發(fā)揮運營企業(yè)的主體作用。二是明確服務質量要求。規(guī)定運營企業(yè)應當按照協(xié)議規(guī)定組織運營，保障基本的服務水平，不得擅自改變協(xié)議規(guī)定的服務質量要求。三是建立運營數據備案與上報制度。明確了運營企業(yè)需上報的信息和數據，便于行業(yè)主管部門及社會監(jiān)督。基于城市公共汽電車的公益屬性，為保障運營服務的連續(xù)性，《規(guī)定》明確要求運營企業(yè)應當按照協(xié)議要求提供連續(xù)服務，不得擅自停止運營。對于運營企業(yè)確需暫?；蚪K止運營的，分類進行處理。
　?。ㄎ澹娀\營安全管理?！兑?guī)定》專章對運營安全進行了全面規(guī)定。主要是依據《安全生產法》、《反恐怖主義法》及相關職責界定，從四個方面予以了規(guī)定：一是明確了運營企業(yè)是城市公共汽電車客運安全生產的責任主體，對運營企業(yè)的安全生產從制度建立、機構人員設置、安全生產經費投入、教育培訓、安全設施設備的管理和維護等方面作了全面規(guī)定。二是明確了禁止攜帶違禁物品乘車，對安全檢查和保衛(wèi)作了規(guī)范。三是明確了城市公共汽電車客運突發(fā)事件應急預案的制定和演練、應急處置要求。四是明確了危害城市公共汽電車運營安全和破壞服務設施的禁止性行為。
　?。┘訌姳O(jiān)督檢查和明確法律責任。一是明確了城市公共交通主管部門監(jiān)督檢查的職責和權限。二是明確了城市公共交通主管部門應當建立運營企業(yè)服務質量評價制度，評價不合格的線路責令其整改。整改不合格，嚴重危害公共利益，或者造成重大安全事故的，依據《基礎設施和公用事業(yè)特許經營管理辦法》的規(guī)定，城市公共交通主管部門可以終止其部分或者全部線路運營權的協(xié)議內容。三是根據規(guī)章的處罰權限，對違反《規(guī)定》的行為規(guī)定了相應的法律責任。
　?。ㄆ撸╆P于參照執(zhí)行問題?？紤]到縣以及毗鄰城市間開通公共汽電車客運的實際情況，為規(guī)范其管理，在附則中規(guī)定了這兩種情形參照適用本規(guī)定。